跟踪审计如何发现招投标的舞弊行为_理论研究_广西壮族 …

近几年，国家加大了投资力度，加快基础设施的建设，拉动了国民经济的持续增长，在这种形势下，提高资金的使用效益、确保工程质量成了当务之急。招投标是在项目建设初期阶段进行的，是工程建设中的一个非常重要的环节，在很大程度上决定着工程的造价、质量和进度，为此国家制定出台了《中华人民共和国招投标法》及其配套法规，对整顿建筑市场、规范招投标工作起了积极的作用，但由于招投标环节牵扯到各方经济利益，在执行过程中尚存在招投标工作随意性大、公平公正性差、暗箱操作相对严重、行政干预大等不容忽视的问题，所以招投标审计应作为政府投资项目跟踪审计的重点内容之一，在审计时应针对招投标环节存在的主要问题，抓住关键点、找准切入点开展审计。《中华人民共和国招投标法》规定，政府投资项目的勘察、设计、施工、监理以及重要设备、材料采购等达到规定的规模标准的必须依法进行招投标，但一些工程的项目业主或主管部门为了自身利益，以各种理由采取多种形式规避招投标，常见的有以下形式。为了确保内定者中标，制造了虚假招标的假象，从招标、投标到开标表面上看操作较规范，并且中标者为得分最高的第一候选人，看不出任何破绽，实际上却隐藏权钱交易、明招暗定的违法行为。主要表现为：1．项目业主在招投标前，与投标人或招标代理机构相互串通、相互勾结，确定发包意向单位，在编制招标文件时，针对意向单位“扬长避短”、“量身定做”，制定倾向性条款，对其他投标人则设定高门槛或设下陷阱，让其知难而退。围标也称串通招投标、是指几个投标者之间相互约定，一致抬高或压低投标报价进行投标，通过限制竞争，排挤其他投标人，使某个利益相关者中标，从中谋取利益的行为，围标行为的发起者称围标人，参与围标行为的投标人称陪标人。1．某个投标人为了提高中标机会，以多个投标人的名义去投标，代缴投标保证金，根据中标的需要制作多个不同的投标文件，自己与自己“竞争”，无论哪家企业中标，最终都是围标人承揽工程。2．投标人之间相互串通，组成临时的联盟，内部轮流坐庄，在报价上进行分工，采取梯次报价的方式，提高或压低投标报价，使竞争对手的正常报价失去竞争力，从而骗取中标，事后再进行利益分配。1．某些资质较低的企业或包工头，挂靠高资质企业，借用其营业执照、资质证书等资料参与投标，利用被挂靠企业的发展状况、经营业绩等良好的社会信誉，骗取中标。2．部分投标单位中标后将工程直接转包或违法分包，从中收取管理费或赚取差价，而对工程的质量和安全不管不问，不负责任，由于施工企业资质低，现场管理水平低、施工技术有限和措施不力等，项目质量无法保证，埋下安全隐患，扰乱了建筑市场秩序。目前我国的评标一般由技术标、商务标和经济标组成，由于技术标和商务标的评分标准难以量化，执行中有一定的自由空间，所以为评标人员徇私舞弊创造了操作利用空间，一旦招标代理机构或评标人员接受投标人贿赂，或受招标单位的指使，在评分时就会违反评标原则，打人情分和倾向性打分，影响评标结果。1．中标单位弄虚作假，在工程施工过程中采取多报、虚报、变更设计或虚增工程量的方法，追加额外工程，抬高决算造价，以达到“低价中标高价结算”的目的。《工程建设项目招投标范围和标准规定》规定，关系社会公共利益、公众安全的基础设施项目和公用事业项目；使用国有资金投资或者国家融资的项目；使用国际组织或者外国政府贷款的项目，规模标准为（1）施工单项合同估算价在200万元以上；（2）重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在100万元以上；（3）勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在50万元以上；（4）单项合同估算价低于上述规定的标准，但项目总投资额在3000万元人民币以上的必须进行招标。例如：2010年对某市市长、书记经济责任审计时，跟踪审计政府重大投资项目发现：一是某城投公司，将某工程项目的勘察、规划和设计进行肢解，规避招投标，直接委托某设计院等单位进行勘察、规划和设计，合同金额共329.26万元。二是某局将体育馆等两个项目的主体工程进行招投标，将项目的设计直接委托给某设计院进行设计，合同价分别为196万元和182万元，共计378万元。1．审查招投标文件、评标等资料，看招标人是否在国家指定的报刊、信息网络或者其他媒介发布招标公告，公告内容是否完整；评标的办法和标准是否公平、公正，有无有意排斥潜在投标人问题，评委打分是否按评分细则打分，有无打人情分或倾向性打分；招标过程记录是否真实、有无自相矛盾。例如：今年对某工程项目跟踪审计时，发现项目业主为了赶工期、项目先开工建设，施工单位进场施工7个月后才对项目施工进行公开招投标确定原施工为项目中标单位，中标价3,380万元，项目属于点型的虚假招标舞弊行为。3．审查招投标各环节、项目开工和合同签订等时间顺序是否合规，有无招标文件公告发售之日起至投标人提交投标文件截止之日不足二十日等违背招投标法规定。例如：对某公路项目跟踪审计时，发现项目业主以抢时间为名，不走招投标程序，将购买标书截止日期安排在发布招标公告的次日，使大多数符合条件有实力的企业无法参与竞争投标。1．延伸调查招标代理机构，从招投标保证金专户入手，审查缴纳保证金的单位名称与开户银行或投标人是否一致，如果不一致或者用现金（或银行储蓄卡）缴纳投标保证金的，可初步确定为借用资质或围标线索。其次审查投标保证金的退还，正常的退还程序应是从招投标保证金专户转帐支付给投标单位，如果用现金支付或转账到储蓄存款账户的，或者用一张现金支票退还多家企业保证金，一个人代领其他单位的保证金，基本可锁定为围标、串标行为。例如：2010年对某路面改造工程进行跟踪审计调查时，重点抽查了已开标的4个标段，首先，审查招投标文件、评标报告、施工合同和工程付款凭证等资料，并延伸施工单位和施工现场，发现两个不同施工单位分别中1号、2号标段，但工程进度款的施工单位经办人是同一人，并且两个标段的施工管理人员、会计和出纳为同一套人，并合并办公，共用设备、材料、拌合场，均未按投标承诺投入设备、资金、管理人员，存在围标行为。其次，审查3号标段招投标文件、评标报告、施工合同和工程付款凭证等资料，发现招标代理机构未按规定收取投标保证金，中标单位为第一候选单位A公司，但最后签订合同和收取工程进度款的单位却系第二候选单位B公司，经向建设、招标和中标单位负责人和相关人员调查核实，存在三方相互串标的行为。再次，由于变更设计、修改设计图纸等原因，没有重新核定其综合单价和计付工程进度款，为了查实如何计付工程进度款时，在付款原始凭证中发现B公司与刘某等3人签订了4份分包合同，存在转包、分包等问题。项目审计结束后，移送市纪委，由市纪委牵头成立多部门的专案调查组，查清项目存在严重的工程质量、贿赂和审计发现的围标、串标等问题。涉案人员多达21人，涉及了建设、招标代理、施工、评标专家、个体承包商等人员，被判处1年至12年不等的有期徒刑，追回受贿资金150多万元。给涉案单位较大的震慑，规范建筑市场秩序、确保工程质量。1．从施工企业的银行账户入手，审查银行账、银行对账单和原始凭证，看有无支付工程款、管理费、协作费等，有无通过转让明显低于市场价格的材料费等情况。例如：对某交警大楼结算跟踪审计时，审计组延伸到施工企业，重点审银行账户看资金流向、查三材的购销存看项目用材情况、查合同看有无违法分包三个问题，三人分两组开展工作，一组查施工期间银行账户资金流向时发现支付其他单位工程款，再向财务部经理了解情况，并索取相关的合同核对发现存在违法分包现象；另一组查钢筋等三材的购进、使用数量时发现与结算资料反映用材相差较大，最后查实存在虚报材料、虚增工程款问题。2．审查评标人员是否按招标文件和规定的原则、标准、方法、程序进行评分，数据计算是否准确，结果是否签字确认，完成评标后是否向招标人提出书面评标报告、并推荐1至3名中标候选人，对异常情况应向参评人员进行了解核实。《招投标》规定招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同，招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。因此重点关注合同的签订日期、签订对象和合同的内容，审核是否在规定时间内按照招标文件和中标结果签订书面合同，合同主要条款与招标文件的实质性内容是否一致，实质性内容主要包括标的、数量、金额、质量、计价原则、履约地点、期限和方式、违约责任、结算条款和解决争议等。如果发现内容不一致的，应作为审计疑点进行追踪，必要时可以到合同备案机关查询。现行的招投标法律法规不健全、不完善、不配套，对违法转包分包、围标串标、挂靠投标等行为没有具体规定，查出后较难定性处理，对采取公开招投标和邀请招标的方式没有具体标准和限制，留下规避招标的空隙。因此应建立和完善招投标管理制度，强化招投标信息公示和结果公示制度、招投标备案制度和邀请招标审批等制度。对招标人实行终身负责制，将招标活动和项目建设业绩纳入领导干部廉政、绩效考核制度，对于招标人引起的围标、串标或明招暗定等违规行为的，追究招标人的责任，造成严重的工程质量和安全事故的给予行政处分或行政处罚。推行投标保证金制度，参加投标单位均按规定比例缴纳投标保证金，投标人为自然人或缴纳金额1万元以下的可采取现金缴纳外，其余采取银行转账或银行汇票方式汇入指定的账户，缴纳单位和退还单位应与投标单位相符，严格把好代缴代退关，充分发挥保证金的作用。1．对招标代理机构应定期监督检查，对其服务水平、代理业绩和守法情况进行信誉综合评价，记入档案并向社会公布，对信誉差、违规操作的代理机构和对泄露标底、违反职业道德的人员进行公开曝光，取消代理资格和执业资格。2．对投标企业试行信誉管理制度，建立档案，将企业的资质、等级、经营业绩、信誉、不良行为等记录在案，并进行信用分值量化，当企业投标时，通过信用分值或信用系数来调节“诚信者”和“失信者”之间的差距，对有围标、挂靠、不良行为等问题的企业将列入黑名单或向社会公告，严重者限制其在一定期限内的投标资格。3．对评标专家应建立信息库制度，定期组织评标专家的业务学习和培训教育、评标的专业技术及不良行为等情况进行记录，作为动态考核和管理，对不胜任工作或有不良记录的专家暂停或取消其评标资格，强化评标专家的道德和纪律约束，提高综合素质和水平。1．加强对开标、评标和定标环节的监管，实行全过程监督，采取全过程的实时录像监控并备案，做到有证可查，提高透明度，减少人为因素的干扰。